|
|
  |
Главная страница / Архитектура отрасли Кадастровое агентство против «Сибирьтелекома». Возможен ли компромисс?Ответственность за самовольное занятие земельного участка или его использование без надлежаще оформленных правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости – без документов, разрешающих хозяйственную деятельность, предусмотрена ст. 7.1 КоАП в виде наложения административного штрафа. Анализ объективной стороны этого состава административного правонарушения позволяет сделать вывод, что под использованием земельного участка без документов на землю следует понимать пользование земельным участком с разрешения собственника или уполномоченного им лица при невыполнении предусмотренной законом обязанности оформить правоустанавливающие документы на землю. Напомним, что приватизация предприятий связи проводилась в условиях, когда земельное законодательство только формировалось. Вопросы собственности на землю в рамках процесса акционирования остались неразрешенными. Другая проблема оформления землепользования операторами традиционной телефонии – наличие так называемых линейных объектов, порядок формирования земельных участков под которыми до настоящего времени остается предметом дискуссий. Помимо проблем правового характера, дают о себе знать и экономические. Дело в том, что аренда земельных участков, занятых линиями связи, приведет к необоснованному росту затрат (кроме арендной платы, необходимо учитывать затраты на формирование земельных участков и перевод их в другую категорию), а сервитуты, которые могли бы содействовать снижению финансовой нагрузки, практически не применяются. Вот почему в сложившихся условиях вопрос о виновности предприятия, не имеющего правоустанавливающих документов на земельные участки, занятые линейными объектами, должен решаться с учетом практической возможности их оформления. Согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. В силу ч. 2 названной статьи юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него была возможность соблюсти правила и нормы, за нарушение которых КоАП или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данное лицо не приняло все зависящие от него меры по их соблюдению. Таким образом, привлечение к ответственности предполагает, что пользование земельным участком сопряжено с виновным невыполнением обязанности по оформлению документов на землю. Судебная практика связывает обязанность по оформлению документов на землю с правами на имущество, которым такой участок занят. Так, к настоящему времени сформировалась устойчивая позиция судебных органов по вопросу отсутствия в законодательстве норм, обязывающих арендаторов нежилых помещений в здании оформлять какие-либо права на часть земельного участка, пропорциональную размеру переданных в аренду нежилых помещений. Рассматривая споры, суды выносят решения исходя из позиции Высшего арбитражного суда (ВАС РФ) о невозможности передавать долю в праве аренды земельного участка, так как предметом договора аренды может выступать только земельный участок в целом или другой обособленный природный объект (Постановления Президиума ВАС РФ № 1971/03 от 20.05.2003 и № 12168/02 от 01.07.2003). Поскольку законодательство не содержит определенно выраженного предписания об обязательном заключении при аренде нежилых помещений в здании отдельного договора либо оформлении иного документа на право пользования земельным участком, занятым этим зданием, отсутствие такого договора (документа) не может рассматриваться как нарушение закона, влекущее ответственность, предусмотренную ст. 7.1 КоАП РФ (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 13.12.2006 № Ф03-А73/06-2/4455, Постановления ФАС Московского округа от 19.04.2005 № КА-А40/3018-05 и от 01.03.2005 № КА-А40/1062-05, Постановление ФАС Уральского округа от 25.09.2006 № Ф09-8605/06-С1). Данная судебная практика получила распространение и в отношении арендаторов недвижимого имущества. Отсутствие у арендатора обязанности заключить договор купли-продажи или аренды земельного участка, занятого арендуемым имуществом, свидетельствует о невозможности привлечения его к ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ. К такому решению пришли суды в Постановлении ФАС Московского округа от 25.08.99 по делу № КА-А40/2775-99, Постановлении ФАС Московского округа от 09.03.2005 № КА-А40/1062-05, Постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 19.02. 2001 по делу № Ф04/460-88/А45-2001. Выводы судов основаны на том, что арендатор может устранить нарушение по использованию земельного участка без оформленных документов только путем заключения договора аренды земли либо приобретения ее в собственность. Лишь в этом случае удастся получить какие-либо документы на землю, которую занимает арендуемое недвижимое имущество. Однако нормы, обязывающие арендатора недвижимого имущества заключить договор аренды земли в случае аренды расположенного на ней недвижимого имущества, законом не установлены. Следовательно, если законом не предусмотрена обязанность оформлять правоустанавливающие документы на землю, пользование земельным участком без таких документов не образует состава правонарушения, указанного в ст. 7.1 КоАП РФ. Принуждение к подписанию договора вступает в противоречие со ст. 421 ГК РФ, согласно которой граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Если в соглашении отсутствуют нормы, обязывающие арендатора оформить аренду земли, то требования государственного органа представляются не соответствующими нормам гражданского законодательства, поскольку понуждение к заключению договора не допускается. Исключения составляют случаи, когда обязанность заключить договор предусмотрена ГК РФ, законом или добровольно принятым обязательством. Если договором не определено передаваемое арендатору право на соответствующий земельный участок, к нему переходит на срок аренды здания или сооружения право пользования той частью земельного участка, которая занята зданием или сооружением и необходима для его использования в соответствии с его назначением (п. 2 ст. 652 ГК РФ). Данная норма содержит указания на переход (приобретение) права пользования лишь одного из составляющих элементов вещного права, что должно рассматриваться как переход условий пользования земли: сохранение размеров, целевого назначения, установленных сервитутов и ограничений в пользовании, а не вида пользования. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» не предусматривает госрегистрации права пользования. Совершенно иная практика складывается по спорам в отношении земельных участков, занятых недвижимым имуществом, принадлежащим на праве собственности. Судебные инстанции связывают обязанность собственника имущества оформить право на земельный участок со статьями 26, 28 ЗК РФ. При этом мотивируют это, как правило, тем, что в силу п. 1 ст. 26 ЗК РФ права на земельный участок, предусмотренные главами III и IV ЗК РФ (в том числе аренда земельных участков), удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». К таким документам ст. 17 названного закона относит договоры в отношении недвижимого имущества, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения объектов недвижимости на момент совершения сделки (Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 15.01.2007 по делу № А39-2230/2006, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 17.04.2007 № Ф03-А04/07-2/585, Постановление ФАС Московского округа от 08.08.2005 № КА-А40/7469-05, Постановление ФАС Уральского округа от 15.03.2007 № Ф09-1066/07-С1). Выводы судов нельзя признать бесспорными. Однако, рассматривая подобные дела, суды если и отменяют административные наказания, то, как правило, по причине нарушения порядка привлечения к административной ответственности. Несмотря на это, представляется, что выводы об отсутствии вины арендаторов имущества в использовании земельных участков без оформленных документов могут применяться и в отношении собственников имущества. Земельный кодекс определяет, что земельный участок как объект земельных отношений – часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Более детально это понятие разъясняется в ст. 1 Федерального закона РФ от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре». Земельным участком является часть поверхности земли (в том числе поверхностный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами. Согласно ст. 6 ЗК РФ и ст. 607 ГК РФ в аренду могут передаваться земельные участки в виде обособленных природных объектов. Такая позиция подтверждена Верховным судом РФ в Определении от 16.11.2005 по делу № 59-Г05-22, а именно: в силу ч. 2 ст. 6 ЗК РФ земельный участок как объект земельных отношений – это часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Таким образом, юридически значимым признаком земельного участка как объекта права является его пространственная сфера. Пункт 3 ст. 14 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» закрепляет правило, по которому моментом возникновения или моментом прекращения существования земельного участка как объекта государственного кадастрового учета в соответствующих границах является дата внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр земель. Согласно ст. 16 Федерального закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» документом, индивидуализирующим земельный участок, служит кадастровая карта (план), представляющая собой карту (план), на которую в графической и текстовой формах воспроизводятся сведения, содержащиеся в государственном земельном кадастре. Местоположение и границы земельного участка на местности определяются путем межевания земельного участка. Согласно ст. 17 Федерального закона «О землеустройстве» межевание включает в себя работы по определению границ участка на местности и их согласование, закреплению на местности местоположения его границ межевыми знаками и определению их координат или составлению иного описания местоположения границ объекта землеустройства, изготовлению карты (плана) объекта землеустройства. Карта (план) объекта землеустройства используется при нанесении его границ на соответствующую дежурную кадастровую карту (план). В соответствии с Постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 № 150 «Об утверждении Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации» межеванию не подлежат территории, занятые транспортными и инженерными коммуникациями и сооружениями, а также земли общего пользования. Таким образом, как при аренде, так и при купле-продаже земель объектами могут быть прошедшие государственный кадастровый учет земельные участки. В договоре должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче. Если таких данных в договоре нет, условие об объекте считается несогласованным сторонами, а договор не признается заключенным. Известно, что большое количество линейных объектов расположено на городских землях. Следовательно, при наложении штрафов за их использование необходимо также учитывать особенности правового регулирования земель данной категории. Согласно ст. 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к девяти территориальным зонам (жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов и иным). Для каждой территориальной зоны с учетом особенностей ее расположения и развития, возможности территориального сочетания разных видов использования земельных участков Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент. Он определяет основу правового режима земельных участков, всего, что находится над и под их поверхностью, и используется в процессе застройки, а затем и эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на эти участки. Однако в соответствии с Градостроительным кодексом РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, расположенные в границах территорий общего пользования и/или занятые линейными объектами. Порядок использования таких земельных участков или участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. А потому до момента принятия федерального закона (поскольку установленный для данных земель правовой режим использования отсутствует) заключать договоры аренды весьма сомнительно. Дело в том, что исходя из ст. 606 и п. 2 ст. 615 ГК РФ, а также пунктов 5 и 6 ст. 22 ЗК РФ арендатору передается земельный участок во временное владение и пользование. Однако в отношении земельных участков, занятых линейными объектами, правовой режим не определен и не может быть определен сторонами договора аренды, так как нет законодательного регулирования. Большая часть наземных сооружений, входящих в состав линейно-кабельных сооружений связи, расположена на землях общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, пляжами, водными и другими объектами. Особенность таких земель в том, что они не подлежат приватизации. А значит, приобретение их в собственность исключается. Что касается вопроса о виновности юридического лица в использовании земельного участка, занятого линейным объектом связи, без правоустанавливающих документов, то выводы судов о законности привлечения юридического лица к ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ нельзя назвать безукоризненными. Особенно если учесть невозможность заключения договора аренды в связи с отсутствием условия о предмете договора, а также неопределенность прав арендатора по использованию такого участка. Остается надеяться на скорейшее принятие нормативных актов, которые определят порядок решения столь актуальных для многих операторов холдинга земельных вопросов. Главная страница / Архитектура отрасли |