|
|
  |
Главная страница / Архитектура отрасли Фарс-мажорПермский край - первая территория Большого Урала, где в самом прямом смысле этого слова произошла смена элит. На сегодняшний день из десяти ключевых фигур администрации девять - выходцы из бизнеса, люди вполне себе обеспеченные, не имеющие материальных мотивов для похода во власть. При этом люди, относящиеся к новому поколению, - средний возраст около 43 лет. Уже предложенные ими инициативы - изменение системы управления краем по принципу «заказчикподрядчик», введение системы распределения профицита краевого бюджета по формуле 184240, позволяющей стимулировать все ветви власти на выполнение приоритетных национальных и региональных проектов, снижение ставки налога на прибыль с 24 до 20% могут вызывать споры, но, как формулирует Олег Чиркунов, «пусть лучше мы ошибемся, делая что-то, чем ничего делать не будем». Мы считаем попытку пермяков изменить модель управления региональной экономикой самым ярким событием этого года в сфере государственного управления на территории Большого Урала. Об этой модели наш разговор с губернатором края Олегом Чиркуновым и председателем правительства Николаем Бухваловым. О целях Николай Бухвалов: «Олег Анатольевич, дайте нам еще хоть сто человек дополнительно принять. Невозможно при такой численности и старое ломать, и новое строить. У нас и так самый малочисленный управленческий аппарат по всей России» - В этом году изменена система управления краем. Зачем, с какой целью вы это сделали и чего ждете от новой системы? О.Ч.: Мы начали формировать систему управления краем с понимания того, зачем вообще существует региональная власть, какие основные продукты она производит. В результате вышли на пять основных. Первое - экономический рост, стратегической целью которого является обеспечение рабочих мест и достойной заработной платы. Олег Чиркунов: «Не дам. Деньги для государства как наркотик, получив их один раз, чиновник без новых инъекций дальше жить не сможет» Николай Бухвалов: «Олег Анатольевич, дайте нам еще хоть сто человек дополнительно принять. Невозможно при такой численности и старое ломать, и новое строить. У нас и так самый малочисленный управленческий аппарат по всей России» Структура расходов управленческого бюджета Пермского края (млн руб.)Цели и приоритетыГруппа расходов2006200720082009 Экономический ростИтого 3 388,93 467,43 633,33 716,9 А 1 982,32 049,12 221,12 297,8 Б11 406,61 418,2 1 412,1 1 419,0 Б20,0 0,1 0,10,1 Развитие человеческого потенциалаИтого 22 280,0 22 894,223 910,9 24 303,1 А 19 982,1 20 589,0 21 551,7 22 088,0 Б1 1 838,0 1 913,7 1 941,4 1 773,5 Б2 459,9 391,5 417,8 441,6 Развитие инфраструктуры Итого 4 816,1 4 963,3 5 312,1 5 614,1 А 1 616,0 1 495,6 1 597,0 1 686,3 Б1 2 195,4 2 374,5 2 533,6 2 678,0 Б2 1 004,7 1 093,2 1 181,5 1 249,8 Муниципальное развитие А 5 841,1 6 992,2 7 460,6 7 885,9 Прочие расходы Итого 2 177,0 2 187,2 2 241,2 2 531,0 А 1 271,0 1 801,1 1 920,2 2 199,5 Б1 899,3 378,8 313,6 331,5 Б2 6,8 7,3 7,4 0,0 Итого 38 503,1 40 504,3 42 558,1 44 051,0 Второе - развитие человеческого потенциала, самый важный интегрированный показатель которого - это динамика численности населения. Третий продукт - инфраструктура. Причем конечной целью ее развития является снижение стоимости проживания человека на нашей территории, естественно, при сохранении заданного качества жизни. Четвертое - развитие муниципалитетов, показатель эффективности которого - рост доли инвестиционных расходов в бюджетах и рост обеспеченности бюджетов. И, наконец, пятый продукт, вернее услуга, которую производит региональная власть, - это управление госсобственностью. Наша цель в этом направлении заключается в повышении эффективности, измеряется в свою очередь показателем доходности от использования государственных и муниципальных активов. Последующие наши шаги лежат в русле достижения этих целей. Олег Чиркунов: «Не дам. Деньги для государства как наркотик, получив их один раз, чиновник без новых инъекций дальше жить не сможет» Мы ввели временную систему управления краем, в которой выделены три департамента, каждый из них возглавляет зам-пред правительства: департамент экономического развития, департамент развития человеческого потенциала и департамент развития инфраструктуры. Соответствующие министерства административно подчиняются департаментам и выполняют функции заказчиков. Департамент муниципального развития и департамент имущественных отношений отвечают за реализацию двух оставшихся целей. Отход от отраслевого принципа управления предполагает, что, например, министерство здравоохранения не отвечает за содержание больниц, министерство образования не отвечает за школы, профтех-училища, они занимаются одним - размещают там заказ на бюджетную услугу, а за функционирование этих структур как учреждений отвечает департамент бюджетных учреждений. Министерство, таким образом, выполняет функцию заказчика, подрядчиком выступает соответствующее агентство. Это путь, который позволит со временем сократить долю участия государства в экономике, поскольку министерство как заказчик заинтересовано не в том, чтобы увеличивать количество детских садов или медицинских услуг, а в том, чтобы покупать услугу на рынке. В данном случае министерству не принципиально, кто является поставщиком этой услуги - государственное, муниципальное учреждение или частная структура. Главное - соотношение ее цены и качества. О программе «24-20» - С 1 января 2006 года Пермский край предоставил предприятиям, зарегистрированным на его территории, льготу по налогу на прибыль, снизив тем самым ставку с 24 до 20%. На что вы при этом рассчитывали? Н.Б.: Мы открыто говорим: если мы не стартанем в ближайшие три года, мы можем отстать навсегда. Пермь может превратиться в город с населением 500 тыс. человек. Многие не понимают серьезности этой ситуации - у нас действительно отрицательная миграция, город не меняет образа, он как был промышленным, так и остался. Сфера услуг не играет той роли, какую должна играть в современном постиндустриальном городе. Надо переломить эту тенденцию. Но мы также четко понимаем, что если пойдем традиционным путем, то есть путем подключения административного ресурса, у нас ничего не выйдет. Нет у нас такого административного ресурса, большевики в нас не вложили столько, сколько они вложили в Свердловск, Башкортостан, Татарстан. Кроме того, этот путь в рыночной экономике тупиковый. Мы выбрали свой путь, суть его в том, что мы объявляем бизнес священной коровой - приходи, плати у нас зарплату, налоги, и больше мы с тебя ничего не попросим. И снижение налоговой ставки - всего лишь один из элементов этого подхода. О.Ч.: Задача государства - изымать из экономики минимум, выполнять свои функции при минимальном ресурсе. Почему? Потому что общепризнанно, что рубль, оставленный в экономике, тратится для общества эффективнее, чем тот же рубль, изъятый через систему налогообложения и затем потраченный государством. Деньги для государства это как наркотик для человека: как только оно получает деньги, то уже не может дальше жить без них. Я считаю, что, по крайней мере, на региональном уровне самый эффективный путь - эти деньги из экономики не изымать. Именно поэтому мы в прошлом году согласовали снижение ставки по налогу на прибыль с 24 до 20%. - Прошел уже почти год. Есть изменения? О.Ч.: Объем прибыли и доходов бюджета от налога на прибыль у нас не только не сократился, но и вырос. Выросли и инвестиции, по итогам десяти месяцев - на 31,8 %. Но будет преувеличением сказать, что это произошло только за счет снижения налога, - слишком много факторов оказывают влияние на эти показатели. По одному из них мы сделали шаг вперед, но чтобы бизнес пришел в регион, нужно быть конкурентоспособными по всем направлениям и использовать наши преимущества. - Каковы эти преимущества? О.Ч.: Во-первых, электроэнергия - Пермский край на сегодня является энергоизбыточным регионом, порядка 18% энергии мы продаем за пределы территории. У нас есть гидроэнергетика, и у нас одна из крупнейших в России станция в городе Добрянка, где будет строиться четвертый энергоблок. В самых развитых регионах, как правило, электроэнергии нет. Нет ее в Москве, нет в СанктПетербурге, нет ее в Екатеринбурге, Свердловской области. Это наше сильное конкурентное преимущество. Второе - транспортная развязка. В Пермском крае пересекаются единая глубоководная система и железнодорожная магистраль. То есть мы - та территория, откуда можно переправлять грузы морским путем. До прошлого года на это никто внимания не обращал, первым стал использовать это преимущество крупнейший производитель калийных удобрений «Сильвинит», начав строить собственные сухогрузы. Могу сказать, что сегодня на эту возможность обратил внимание и свердловский бизнес. Но это не все. Нашим важнейшим конкурентным преимуществом является то, что большинство в руководстве региона это люди из бизнеса. Я, Бухвалов, его заместитель по экономике Михаил Антонов, Алексей Санников (заместитель председателя правительства. - Ред.) и многие другие до прихода в администрацию занимались предпринимательством. Если ты работал в бизнесе, то понимаешь, насколько это сложно, и в любом случае уважительно относишься к тому, что делают предприниматели. О бюджете - Каким образом изменилась система бюджетного планирования с постановкой новых целей? О.Ч.: Бюджетный кодекс - достаточно сложная система, она не позволяет нам реализовать в полной мере то, что мы хотим. А мы хотим видеть, во сколько нам обходится экономический рост, развитие человеческого капитала и прочее. Поэтому мы сформировали управленческий бюджет на три года вперед. Мы сгруппировали все статьи расходов в соответствии с поставленными целями и разделили их на три группы: А, Б1 и Б Группа А - это наши текущие издержки, социальные обязательства, зарплаты бюджетникам и т.д. Как бы экономика ни развивалась, мы не сможем их сократить. Группа Б1 - это те статьи, которые могут быть сокращены в зависимости от экономической ситуации. Настал, например, кризисный период, и все обязательства по группе Б1 отменяются. Б2 - это длинные обязательства, которые необходимо учитывать уже на второй и третий годы в процессе бюджетирования. И мы сбалансировали пессимистичный прогноз бюджета по группе А, базовый - по группам А и Б1, оптимистичный прогноз по всем расходам. И теперь если принимается решение, например, что надо выплатить единовременные пособия льготникам два раза по 500 рублей в течение года, я задаю вопрос - за счет кого? Социальный блок, ты настаиваешь на том, что тебе это надо? Он говорит: нет, это нужно скорее для того, чтобы сохранить политическую стабильность в регионе. Поэтому у нас в расходах появляется помимо основных блоков дополнительная статья - «политика», и мы четко представляем себе, что эти расходы - суть обеспечение общественной стабильности, к перспективному социальному развитию они отношения не имеют. О развитии муниципалитетов и приоритетных региональных проектах - Одна из поставленных целей - развитие муниципалитетов. Как в свете резкого урезания полномочий муниципалитетов вы видите эффективное развитие в этой области? О.Ч.: Как развивать муниципалитеты? Очевидно, что на муниципальном уровне точно так же в качестве целей стоят достижение экономического роста, развитие инфраструктуры, человеческого потенциала, эффективное управление собственностью. Но все это должно быть увязано с целями на региональном и, если брать шире, страновом уровнях. Приоритетные направления на страновом уровне понятны - они обозначены в рамках четырех национальных проектов. На региональном уровне мы также определили приоритетные проекты: «новая школа», «достойное жилье», «муниципальные дороги» и переселение граждан. В рамках первого проекта обеспечивается лицензирование всех школ и капитальный ремонт тех образовательных учреждений, состояние которых небезопасно для пребывания детей. В рамках проекта «достойное жилье» мы осуществляем ремонт жилищного фонда и переселение граждан из ветхого жилья. Но ремонт - только в том случае, если жильцы готовы принять дом в ТСЖ. Мы намерены ремонтировать его за счет средств бюджета, потому что нечестно по сути приватизировать убытки, передавая в ТСЖ неотремонтированный дом. При этом ответственность за дальнейшее содержание берут на себя жильцы. Что касается ветхого жилья, то здесь огромный клубок проблем. Строительство социального жилья сегодня сдерживается решением Конституционного суда, продлившего сроки приватизации. До 2010 года человек, заселившийся в социальное жилье, имеет право его приватизировать - следовательно, это жилье будет выбывать из социального. Муниципальные дороги являются приоритетом по той простой причине, что в последние годы их финансирование проводилось по остаточному принципу, в результате чего более половины фонда находится в ненормативном состоянии. И, наконец, переселение граждан из отдаленных поселков. Н.Б.:У нас в крае 2700 поселков с численностью жителей менее 100 человек - это в два с лишним раза больше, чем, к примеру, в Свердловской области. Причем проживает в этих поселках всего 2,3% населения. Это наследство советской системы расселения, при которой поселки строились при исправительно-трудовых учреждениях. Тогда существовал молевой сплав - древесина сплавлялась вниз по реке, что приводило к катастрофическим последствиям для экологии. В 90х молевой сплав запретили, а вывозка древесины транспортом с этих населенных пунктов экономически неоправданна даже при наличии нормальных дорог, у нас еще и дорог нет. Сегодня эти поселки просто терпят катастрофу, там негде работать, люди живут на подножном корме. Причем затраты на содержание этих поселков в разы больше, чем затраты на их переселение. Например, на восстановление дороги до поселка Каменка и ремонт ЛЭП требовалось 23 млн рублей плюс годовые затраты на его содержание 24,3 млн рублей в год. А затраты на переселение 74 его жителей, из которых 90% безработных, - 4,5 млн рублей. Пока мы переселили один поселок - Каменку, но у нас уже очередь желающих. Причем, заметьте, решение о переселении принимается тогда и только тогда, когда за него на сходе проголосовали все жители. - Вернемся к вопросу о развитии муниципалитетов - как вы будете стимулировать их вкладываться в региональные проекты? О.Ч.: Мы приняли программу под условным названием «184240». Эти цифры отражают пропорцию распределения профицита краевого бюджета. 40% забирает краевой бюджет на свои нужды, а 60% идет муниципалитету, но из этих 60% только 18% муниципалитет получает безусловно. Мы говорим муниципалитету: ты можешь полученные 18% профицита направить куда угодно, ты можешь их проесть, это твое право, но если ты направишь их на реализацию одного из четырех приоритетных проектов, то получишь еще 42%. Грубо говоря, на каждый вложенный тобой рубль мы добавим еще 2,33 рубля. Причем эти деньги - 42% - можешь накапливать, если ты понимаешь, что тебе пока не хватает для осуществления проекта в текущем году, мы тебе отдадим их через год. Я думаю, постепенно мы все инвестиционные затраты начнем формировать по этому принципу. Н.Б.: Раньше как было? Возникает профицит по итогам года, в первом квартале все заняты отчетами, времени посчитать нет. В мае начинаем понимать, что профицит есть. Пока принимается решение о том, что деньги выделяем, допустим, на ремонт школ, пока они доходят до района, пока готовится конкурсная документация, учебный год уже начался - ремонтировать поздно. Сейчас мы говорим - ребята, деньги будут, готовьте все проекты и документацию. Все проекты переходящие, если в этом году у вас остались деньги, мы их у вас не забираем - они остаются на следующий год. И появляется стабильность, люди получают возможность заранее планировать расходы, спокойно готовить проектную документацию. Деньги появились - провел конкурс, заключил договор, работаешь. - О каких суммах идет речь? - В целом по этому году на региональные проекты мы выделили сумму около трех миллиардов рублей, в основном деньги пошли на ремонт школ. Поскольку в стране взят курс на выравнивание бюджетной обеспеченности, фиктивный недостаток ресурсов всегда можно компенсировать через различные формы финансовой поддержки из профицитного федерального бюджета - дотации, субсидии, субвенции. По сути получается, что бюджет 2006 года не что иное, как простая смета распределения финансовой помощи. В случае перевыполнения плана сбора налогов (а так, повторимся, чаще всего и происходит), у региона появляются дополнительные резервы, которые в течение года можно использовать по своему усмотрению. Еще не так давно иметь в доме заначку считалось делом обычным: муж прятал деньги на удочки и пиво, жена тихонько откладывала на шубу и сапоги. Рыночные отношения изменили менталитет россиян: чем выше достаток в семье, тем больше внимания уделяется совместному и открытому планированию бюджета. А вот на государственном уровне, наоборот, вернулась забытая, казалось бы, страсть к заначке. Высокие цены на нефть позволяют правительству формировать профицитный бюджет. Федеральные власти декларируют: потратим налогов меньше, чем соберем. Однако, как ни парадоксально, на фоне нефтедолларовых рек и растущей экономики региональные и муниципальные власти утверждают бюджеты с дефицитом. То есть формально провинциалам денег не хватает. Так, на территории Большого Урала дефицитный бюджет в 2006 году имеют даже такие богатые субъекты, как ХантыМансийский автономный округ, Тюменская область, Пермский край, Башкирия. В Челябинской и Свердловской областях удалось сверстать сбалансированные бюджеты. При этом во многих субъектах федерации не скрывают, что по факту доходов будет собрано значительно больше запланированного. Предварительные итоги исполнения бюджетов прошлого года свидетельствуют: практически повсеместно планы по налоговым сборам перевыполнены, власти бодро рапортуют о росте промышленного производства, в казну стекаются дополнительные деньги от продажи и сдачи в аренду имущества, возвращаются долги по недоимкам прошлых лет. Выходит, на деле дефицита нет, напротив, есть профицит…Повальный дефицит бюджетов наблюдался в России 10 - 12 лет назад, когда в экономике шел спад, денег не хватало, и регионы были вынуждены закладывать расходов больше, чем доходов, потом брать кредиты для закрытия кассовых разрывов, а в середине года секвестировать (урезать) запланированные расходы. Характер нынешнего «дефицита» совершенно иной. Денег в стране достаточно, только год от года они все больше концентрируются на уровне федерального центра. Чем ниже уровень власти, тем более сложные с точки зрения сборов налоги у него остаются. Муниципалитетам полностью отдали земельный налог, но если в крупных городах за счет него еще можно жить, то как быть в глухой провинции: земли там много, только платить за нее некому. Сверху советуют развивать малый бизнес - его платежи тоже в основном остаются на местах. А как его развивать, если начинающему предпринимателю для получения кредита в банке надо сто пар сапог стоптать, действующие компании все чаще сталкиваются с произволом налоговых служб? В итоге регионы и муниципалитеты вспомнили о заначке - знакомом еще с советских времен способе накопительства. Основные особенности бюджетного процесса-2006 связаны с началом реформы местного самоуправления, а точнее, с вступлением в силу федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». О сути реформы мы писали в прошлом году неоднократно (см., например, «Недостаточные мэры», Э-У № 43 от 14.11.05). Напомним, что ее заявленная цель - приблизить местное самоуправление к интересам конкретных получателей бюджетных услуг, то есть к населению. Для этого идет разграничение полномочий и предметов ведения между уровнями власти: каждому делегируются расходные обязательства и передаются постоянные источники доходов для их исполнения. В этом смысле реформа местного самоуправления напрямую увязана с бюджетной реформой, провозглашенной Минфином РФ. В Концепции бюджетной политики на 2006 - 2008 годы, размещенной на сайте minfin.ru, сказано: «Каждый уровень власти получает свою сферу бюджетной ответственности. Федеральные органы власти отвечают за выплату пенсий и пособий, оборону и безопасность, высшее образование и науку, региональные и местные - за предоставление услуг здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства. Федеральные и региональные органы государственной власти, создаваемые с 2006 года органы местного самоуправления муниципальных районов, городских и сельских поселений, реализуя закрепленные за ними полномочия, должны формулировать четкие цели развития страны, региона и муниципалитета, отвечать перед обществом за достигнутые результаты, обеспечивать преемственность и предсказуемость бюджетной политики, прозрачность своих бюджетов (выделено авторами. - Ред.). В этом - главная цель проводимой правительством Российской Федерации бюджетной реформы». : Андрей Порубов Запас карман не тянет Для большинства субъектов федерации основными источниками средств сегодня служат два налога - на доходы физических лиц (НДФЛ дает в разных регионах от 10 до 40% консолидированного бюджета), и на прибыль (составляет почти треть, а в некоторых регионах, например Тюменской области, до двух третей объема бюджета). При проектировании бюджетов наиболее острые дискуссии развернулись вокруг прогноза сборов налога на прибыль. Слов нет, цели сформулированы красиво. Вот только практика подготовки региональных бюджетов на 2006 год показала: ни один уровень власти не готов соответствовать им в полной мере. Не секрет, что практика занижения доходной части бюджетов существовала и раньше, причем почти во всех субъектах федерации. В этом была своя логика: исполнительные органы власти могли тратить дополнительные доходы по собственному усмотрению, не советуясь с законодателями, то есть непублично. Теперь формирование скрытого профицита подкрепляется иными аргументами. После того, как группа депутатов думы Свердловской области заявила, что статья закона «Об областном бюджете», позволяющая правительству области в течение года самостоятельно вносить изменения в распределение средств бюджета, «противоречит Бюджетному кодексу РФ и здравому смыслу», и.о. министра финансов Мария Серова с думской трибуны фактически дала клятву: ни один рубль, поступивший в бюджет сверх утвержденных доходов, мимо депутатского ока не пройдет. В бюджете Свердловской области доходы от налога на прибыль на 2006 год запланированы в сумме 20,2 млрд рублей, однако областные власти официально признают: скорее всего, они соберут минимум на 2 млрд рублей больше. На эти деньги область создает своеобразный «стабилизационный фонд». Областная дума уже решила, на что он будет потрачен: на дорожное хозяйство, жилищное строительство, дополнительную поддержку сельского хозяйства, спорта, укрепление материально-технической базы учреждений здравоохранения, образования и социальной сферы. Несмотря на то, что в Пермской области, по словам и.о. начальника главного управления финансов и налоговой политики Ольги Антипиной, нефтяники перекрыли в прошлом году плановые поступления в бюджет почти вдвое, местные власти там тоже оптимизма не преисполнены, и расходы нового бюджета превышают доходы. Аналогична ситуация в Башкирии, хотя заместитель премьер-министра, министр финансов республики Айрат Гаскаров поспешил уточнить: дефицит бюджета здесь - явление плановое, он не выходит за рамки, допустимые Бюджетным кодексом и Минфином РФ. Тогда зачем сознательно занижать объемы налоговых сборов? Официальная позиция такова: региональная экономика сильно зависит от мировой конъюнктуры цен, в первую очередь на металл и нефть, а дать точный прогноз развития мирового рынка не может сегодня ни финансовый гуру Алан Гринспен, ни астролог Павел Глоба, чего уж говорить об аналитиках с Урала. «Прошлый год оказался для металлургов благоприятным, и они принесли в бюджет сверх плана 8 млрд рублей, однако у нас нет 100процентной гарантии, что 2006 год станет для отрасли столь же удачным», - говорит министр экономики и труда Свердловской области Галина Ковалева. В Челябинской области, по словам заместителя губернатора Виктории Голубцовой, параметры бюджета подкреплены «обоснованными расчетами», поэтому искусственно занижать доходную часть «нет никакого смысла». Другое дело, что прогноз социально-экономического развития области дан в двух вариантах - пессимистическом и оптимистическом. При планировании объема финансовых ресурсов за основу решено взять первый. По мнению депутата думы Свердловской области Бориса Чойнзонова, на Среднем Урале резервы по тому же налогу на прибыль формируются вполне сознательно: «С 2006 года область перешла на 100процентную оплату населением услуг ЖКХ. С учетом роста тарифов на энергоносители общее повышение цен на коммунальные услуги для населения будет не менее 30%. Не факт, что во всех муниципальных образованиях удастся собрать достаточно средств для оплаты услуг коммунальщиков и энергетиков. Для подстраховки субъекту нужны дополнительные доходные источники, и он будет решать, кому из муниципалитетов дать деньги, а кому нет». Кроме того, утверждает Чойнзонов, имея дефицитный бюджет, можно пытаться привлекать дополнительные средства из федерального бюджета, например, на газификацию, строительство инфраструктуры и так далее. У регионов, судя по всему, нет иного выхода, как занижать доходы и раздувать расходы: основные доходные источники все больше концентрируются на уровне федерального центра, при этом вниз спускаются все новые и новые реформаторские инициативы, требующие дополнительных финансовых ресурсов. Отношения муниципальных органов власти с субъектами федерации в точности копируют отношения самих субъектов с федеральным правительством. Модель можно сформулировать так - тотальное взаимное недоверие. Например, объявлено, что ставки земельного налога определяет муниципалитет, при этом субъект федерации спускает план по сбору этого налога на основе оценки кадастровой стоимости. Споров в областных Минфинах не меньше, чем в Москве на Ильинке. Так, правительство Свердловской области предположило, что поступления от земельного налога в бюджет Екатеринбурга должны составить 1 млрд 300 млн рублей, а председатель городской думы Евгений Порунов уверен, что по факту не наберется и миллиарда: «С учетом того, что налог выплачивается поквартально, платежи за четвертый квартал текущего года поступят только в начале 2007 года, таким образом, реально в 2006 году бюджет города получит 750 млн рублей и не больше. Рамочная свобода У муниципальных образований с нового года четыре основных источника налоговых сборов. Первые три налога - на имущество физических лиц, земельный и единый на вмененный доход - почти полностью поступают в казну муниципального образования, которому отдано право их регулирования. Кроме того, местному самоуправлению достается часть налога на доходы физических лиц: 30% - муниципальным округам, 20% - муниципальным районам, 10% - городским и сельским поселениям. Однако финансовая самостоятельность территорий - вопрос больной. В городских округах за счет собственных налоговых источников формируется не более 70% доходов, в районах и поселениях - еще меньше. Дефицит покрывается субвенциями из бюджетов субъектов федерации. Областных чиновников понять можно. Если согласиться с доводами муниципалитета о том, что налог завышен, разницу придется покрывать субсидиями из областной казны: расходы, в отличие от доходов, городские власти снижать не готовы - местное самоуправление наиболее близко к населению, и «бюджетная подушка» ему нужнее всего. Сегодня в бюджете Екатеринбурга разница между доходами и расходами составляет 8,2%, хотя в прошлом году - всего 3,6%. Глава комитета по экономике администрации Екатеринбурга Александр Высокинский признается, что в нынешней ситуации дефицит - это своеобразный финансовый инструмент: «Дефицит означает, что по факту мы ставим себе повышенные планы. Мы, конечно, можем взять на себя столько обязательств, сколько планируем доходов, но тогда нам придется заморозить часть социальных программ, реализация которых началась в 2004 - 2005 годах. Естественно, мы не хотим этого делать. Кроме того, дополнительных расходов требует реализация закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», по крайней мере, на первоначальном, переходном этапе. Например, по закону мы не должны дотировать население в части оплаты услуг ЖКХ, но мы все же заложили такие средства и готовы помогать тем жителям, у которых коммунальные платежи составляют более 22% доходов. Еще пример: формально с нового года мы должны были передать детские дома и интернаты на уровень области, но там не все решения были приняты вовремя. Руководители учреждений пришли к нам: дайте гарантии, что с 1 января 2006 года дети будут получать питание. Мы же не могли их бросить!». К тому же нас не устраивает сама методика подсчета налоговой базы, когда площадь города просто умножается на максимальный коэффициент. А кто в таком случае должен платить за огромную площадь перед зданием мэрии?». В итоге, по словам Ольги Антипиной, принято решение оставить в бюджете резерв для его корректировки в течение года. В департаменте финансов Тюменской области заявляют: чтобы собрать земельный налог вовремя и в полном объеме, нужно иметь исчерпывающую базу данных о кадастровой стоимости участков, расположенных в границах муниципальных образований. Кроме того, наладить эффективное взаимодействие налоговых служб с органами, ведущими государственный земельный кадастр и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, а также с муниципальными властями. Свердловская область и Екатеринбург показывают типичный образец отношений органов власти в рамках новой бюджетной политики. В Пермской области так и не смогли окончательно рассчитать земельный налог для бюджетных учреждений. Более или менее системно к внедрению БОР подошли в Челябинской и Пермской областях. В первом случае субъекту удалось в 2002 году попасть в проект Международного банка реконструкции и развития по реформированию общественных финансов. Рассказывает Виктория Голубцова: «Консалтинговая компания, выигравшая конкурс, провела исследования и должна была выработать рекомендации для дальнейших действий. Но до настоящего времени материалы к нам не поступили. Самая большая сложность - отсутствие критериев оценки бюджетных расходов. Сегодня они разрабатываются на уровне областных министерств. Но мы считаем, что такие показатели должны быть едиными по всей стране, то есть их следует принять на федеральном уровне». Очевидно, что многие проблемы упираются в отсутствие единой управленческой политики, в межведомственную разобщенность и противоречивость решений, принимаемых на различных уровнях власти. Бюджетный процесс как зеркало отражает эти язвы. Взять хотя бы пресловутое бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), предусмотренное правительственной Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004 - 2006 годах. В программном документе Минфина, в главе с претенциозным названием «2006 год станет переломным для бюджетного процесса в России», говорится: «Впервые основой формирования бюджета станут четко заданные цели и приоритеты государственной политики, а расходы федерального бюджета будут увязаны с конкретными и измеримыми результатами деятельности федеральных органов исполнительной власти. Это и есть суть новых подходов в управлении общественными финансами… В условиях роста глобальной конкуренции России необходимо в сжатые сроки выйти на достойные позиции (выделено авторами. - Ред.) среди стран с передовыми методами управления общественными финансами». Диву даешься: страна у нас одна, а на «достойные позиции» выводят только расходы федерального бюджета. А как же бюджеты субъектов, муниципалитетов, поселений? Их расходы, повторимся, максимально приближены к человеку. В Минфине РФ это понимают, и все настойчивее требуют внедрения новых форм бюджетирования на местах. Но вводить БОР только силами региональных и муниципальных финансовых служб - профанация. Этот процесс должен быть увязан с административной реформой, с комплексной перестройкой на местах механизмов управления, и возглавить его призван не начальник управления финансов, а первое лицо - губернатор, мэр. Сегодня руководители органов исполнительной власти не могут выступить идеологами и проводниками бюджетной реформы: им попросту не хватает знаний, а следовательно, душа не лежит. Вот и действуют (вернее, бездействуют) они по старой русской пословице: нечего клюкву есть, если морщиться не умеешь. Замкнутый круг Перекосы в бюджетном планировании, отсутствие новых форм управления и отчетности за использование общественных финансов привели к тому, что в регионах сформировать трехлетние финансовые планы, как ни призывал Минфин, не удалось. «Если регион не в состоянии четко спрогнозировать темпы роста доходной части, если, как следствие, достоверность его расходов вызывает сомнения, он не может планировать бюджет на долгосрочную перспективу и разрабатывать такие капиталоемкие проекты, как строительство дорог, мостов, метро», - говорит Борис Чойнзонов. По его мнению, в ситуации, когда федеральный центр отсекает себе все больше средств, которые направляются на резкое повышение зарплат, а реформы органов управления по всей вертикали власти фактически заморожены, страна рискует сорваться в инфляционную яму. Пермяки занялись бюджетной реформой самостоятельно. Ольга Антипина делится опытом: «То, что мы внедряем, скорее можно назвать управлением, ориентированным на результат. Сформулирована система глобальных целей администрации, под них создана новая оргструктура, сформировано девять функционально-целевых блоков. Цели трансформируются в систему показателей для каждого структурного подразделения. Отбирая показатели, мы учитывали, насколько каждый из них дает возможность эффективного управления. Например, традиционно для оценки экономического роста используется показатель валового регионального продукта. Но мы от него отказались, потому что он странно считается. Регион дает первоначальную статистику в Москву, там она досчитывается по определенным методикам и получается результат. В этом случае трудно оценить, какие конкретные действия региональной власти на что повлияли. Поэтому для блока экономического роста мы выбрали такие конкретные показатели, как количество рабочих мест, уровень оплаты труда». «Двухголовых рыб, светящихся в темноте, не ищите, - предупреждает нас Петр, житель села Муслюмово. - Их здесь нет. Да и люди все нормальные с виду». Муслюмово на первый взгляд - и правда, обычное село: потемневшие от дождей дома, покосившиеся заборы, цветущие яблони, копающиеся в земле огородники. Иллюстрация: Андрей Колдашев - Ну в курсе. Тут у нас таблички стоят: «Опасно! Радиация!». Но брать воду для огорода и скотины больше негде. - А вы в курсе, что речка ваша заражена радиацией? - Идею переселения превратили в фарс. Чиновники привыкли, что Муслюмово - это кормушка. С 1993 года по программе реабилитации выделяются сотни миллионов рублей. Результатов нет. В 1957-м радиация дошла по этой реке до Ледовитого океана. Полвека после аварии на комбинате «Маяк» муслюмовцы пользовались зараженной водой. 10 апреля этого года в селе, давно ожидающем переселения и уставшем от обещаний чиновников, состоялся бурный митинг, инициированный экологической общественной организацией «Теча». Сопредседатель ее Миля Кабирова заявила: Взбудораженные жители начали собирать подписи под обращением к федеральным властям. Это ускорило решение вопроса о переселении. - Вы имеете полное право требовать переселения подальше от этого зараженного места. И если бы вы так сделали, то Новое Муслюмово давно бы уже стояло под Челябинском, - пояснял сельчанам директор общественного фонда «Гражданин» Максим Шингаркин. - Президенту доложили, что проблема Муслюмова решена. Хотя здесь ничего не сделано. Росатом и челябинские власти через «Фонд содействия отселению жителей села Муслюмово Кунашакского района Челябинской области» предлагают сельчанам покинуть свои дома, отказаться от прав собственности на них. Взамен муслюмовцы получат компенсацию в размере 1 млн рублей, на которую смогут либо купить недвижимость, где захотят, либо построить дом в новом поселке рядом со станцией. Отселение планируется закончить к 2009 году. Тогда территория Муслюмово будет переведена в категорию земель запаса и ее засадят ельником или сосняком. Миллион в одни рукиФедеральное агентство по атомной энергии (Росатом) и руководство Челябинской области договорились о переселении жителей села еще летом 2006-го, заключив межведомственное соглашение. Но лишь в конце мая этого года власти и жители поселка определились с новым местом проживания. Они переедут всего на 4 км к югу, на станцию Муслюмово. Переселить предстоит 741 домовладение (7,5 тыс. человек). Цена вопроса - 1,05 млрд рублей: 600 миллионов выделит федеральное агентство, 450 - Челябинская область. По словам директора ассоциации «Агро-инвестстрой» (заказчик министерство строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства) Владимира Сергиенко, почти 300 семей согласились с предложением построить дома в новом поселке. Еще 15 хотят переехать к родственникам в Кунашак. Для них там будет строиться 24квартирный жилой дом. Остальные, это порядка 400 дворов, получат миллион на решение жилищного вопроса в индивидуальном порядке. 15 домов уже снесены. 140 жителей Муслюмово с лучевой болезнью федеральные льготы по накопленной дозе сохранят при переезде на любую территорию. Льготы по месту проживания сохранят только те, кто поселится в строящемся поселке. На прошлой неделе жители Муслюмово начали подписывать договоры на строительство новых домов в 4 км от прежних. По словам начальника отдела министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области Рашита Багаутдинова, Новомуслюмово будет коттеджным поселком на 300 усадеб с участками площадью 12 - 15 соток. План предусматривает строительство домов двух типов: деревянных площадью 70 - 80 кв. метров и каменных - 100метровых. Еще построят школу на 200 человек и детский сад на 140 мест, здание поселкового административного центра с почтой и магазином, общественную баню, мечеть, открытый бассейн. Предусмотрели участок для размещения торговых учреждений малого и среднего бизнеса. Уже проведены конкурсы на строительство водопровода и газопровода. - Территория Муслюмово чистая, средний радиационный фон там 15 - 20 микрорентген в час. Вы подойдите к любому заводу в крупном городе, там все 40 микрорентген, - согласен с представителем Росатома заместитель директора по науке Института промышленной экологии УрО РАН Борис Коробицын. - Не вижу особого смысла переселять людей. Жить в Муслюмово не опасно, если соблюдать режим отчуждения поймы Течи. Переселение для деревни - всегда шок. Она вымирает, люди лишаются хозяйства, домов, привычного образа жизни. Последствия будут негативнее, чем от облучения. Жить можно, хотя опасно Между тем, по постановлению правительства РФ от 8 октября 1993 года, район станции Муслюмово тоже считается зараженным. Но, как уверил нас советник руководителя Росатома Игорь Конышев, «говорить о внешнем воздействии радиации в Муслюмово просто смешно». По его словам, экологических обоснований для переселения жителей нет, оно носит добровольный характер. Межведомственное соглашение - жест доброй воли, чтобы успокоить и самих муслюмовцев, и правозащитные организации. Очевидно, формальное переселение Росатом и областная администрация затеяли, чтобы пусть запоздало, но соблюсти некую историческую справедливость (до перестройки авария 1957 года замалчивалась, никаких программ реабилитации не было). С экологической точки зрения ситуация для жителей не улучшится, только с экономической: жить в новом поселке будет комфортнее. Отпадет надобность брать воду из «грязной» речки, да и миллионеров в стране прибавится. Экологи категорически не согласны. «Жить опасно не только в самом Муслюмово, но и на станции, куда собираются переселять жителей, - заявила “ЭУ” представитель международной группы “Экозащита” в Озерске Надежда Кутепова. - Заместитель главы Росатома Андрей Малышев сам назвал Течу открытым хранилищем жидких ядерных отходов». По данным «Экозащиты», комбинат «Маяк» до сих пор сбрасывает в реку отходы малой активности. «Экозащита» борется за присвоение Течи статуса технического водоема, посылая письма в правительство РФ. Если чиновники согласятся с доводами экологов, то санитарная зона вокруг реки будет увеличена, и станция Муслюмово в нее войдет. Тогда строительство нового поселка совершенно бесполезно. Но скорее всего решение в пользу экологов, по мнению Кутеповой, принято не будет. «Экозащита» готовит иски о защите права жителей села на благоприятную окружающую среду в международный суд. Много воды утекло Дополнительные материалы: Комбинат «Маяк» (Озерск, Челябинская область) построен в 1945 году для получения оружейного плутония: уже в 1949 году СССР обрел атомную бомбу. С 1949 по 1956й высокоактивные жидкие отходы производства «Маяк» сбрасывал в реку Течу: суммарная радиоактивность достигла 2,8 млн кюри. 29 сентября 1957 года на комбинате произошел ядерный взрыв, в атмосферу было выброшено 20 млн кюри. В 1958 году река выведена из категории водоемов сельскохозяйственного назначения, однако Течей до сих пор пользуются. В качестве решения проблемы реки Течи и утилизации ядерных отходов «Маяка» в СССР рассматривалось строительство АЭС в Озерске, начатое и замороженное. Точка зрения нового менеджмента Росатома иная: по словам советника руководителя Росатома Игоря Конышева, старая идея выпаривать воду теченского каскада водоемов, прогоняя ее через реактор АЭС, не лишена смысла. Но реализовывать ее экономически и экологически нецелесообразно (см. «Где строить Южно-Уральскую АЭС», «Э-У» № 13 от 02.04.07). Во-первых, изза загрязненности воды постоянно нужно будет либо чистить реактор, либо строить очистные сооружения. Во-вторых, радиация есть не только в воде, но и в известковых отложениях на дне. Если мы выпарим воду, ветер может разнести известняк на другие территории. Сейчас на «Маяке» действует реактор для получения изотопа плутония238, который применяется в медицине (лучевая терапия), промышленности (дефектоскопия и слежение за ходом технологических процессов), в космических исследованиях (для изготовления атомных источников тепловой и электрической энергии). Проблема экологической безопасности периодически возникает: так, по информации отдела Генпрокуратуры РФ в УрФО, в 2004 году «Маяк» совершил незаконный сброс в Течу более 60 млн кубометров промышленных отходов. Осенью 2006 года против генерального директора «Маяка» Виталия Садовникова возбуждено уголовное дело, однако суд его оправдал. Главная страница / Архитектура отрасли |